Costruire partendo da buone fondamenta: il valore della partecipazione

In Francia la cultura del dibattito pubblico ha ormai penetrato l'intera società. Per gli enti proponenti delle grandi opere è divenuto un passaggio naturale. Abbiamo intervistato Ilaria Casillo, vice presidente della Commission Nationale du Débat Public, con la quale abbiamo parlato dell’esperienza francese su questo fronte. Ma anche del primo esperimento realizzato in Italia, quello toscano.
Daniele Arghittu, 20 Settembre 2016
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L’Ora del Pellice

Nimby, not in my backyard. Non nel mio giardino. Oppure Niamby, not in any backyard. In nessun giardino, da nessuna parte.
Sono sempre più numerosi i gruppi – più o meno spontanei – che si oppongono a un’opera sgradita. Una linea ad alta velocità o una centrale a biomasse, poco importa. Ciò che conta è che non sia qui e che io non ne sconti le conseguenze. Oppure si va oltre, contestando non soltanto l’opera ma il modello di sviluppo che rappresenta. L’Osservatorio Nimby Forum, nato nel 2004 per monitorare il fenomeno, ha censito 355 casi in Italia. Un altro Osservatorio, l’Agici-Bocconi, calcola ogni anno i “costi del non fare”: la mancata o ritardata costruzione di infrastrutture ritenute necessarie – a causa della burocrazia e della sindrome Nimby – graverebbe sul futuro del Paese, nel periodo 2015-2030, per qualcosa come 640 miliardi di euro.
«Il fenomeno Nimby è così diffuso in Italia perché mancano procedure partecipative codificate».
Ilaria Casillo parla da Parigi, dove ricopre un incarico di assoluto prestigio: è vice presidente della Commission Nationale du Débat Public (CNDP), un’autorità amministrativa indipendente incaricata di coordinare il “dibattito pubblico” sulle grandi opere in programma, mettendo a confronto i proponenti e i cittadini, in modo da svelenire il clima, smussare i contrasti, modificare i progetti e – al limite estremo – rinunciarvi in partenza. Una procedura prevista dalla legge francese sin dal 1995, che la rende obbligatoria per tutte le grandi opere di interesse nazionale con un forte impatto economico, ambientale e sociale. «Talvolta un’opera non ha conseguenze negative su ambiente e salute: il conflitto è di procedura, si contesta il modo autoritario, dispotico, in cui è stata decisa», osserva Casillo.
Salvaguardare il diritto dei cittadini a essere informati tempestivamente ma soprattutto a partecipare ai processi di decisione che li riguardano è ritenuto il metodo migliore per prevenire la sindrome Nimby.
Lo ha capito anche il Governo italiano. Il decreto legislativo 50 del 18 aprile 2016, il cosiddetto Codice degli Appalti, cita, all’articolo 22, la futura introduzione – entro un anno – del dibattito pubblico su modello francese.
Com’è possibile che il Presidente della Repubblica francese François Hollande abbia nominato una cittadina italiana per un ruolo tanto delicato? «All’inizio sono state compiute delle verifiche per escludere che la mia nazionalità costituisse un problema» sorride Ilaria Casillo, origini napoletane. La Francia la conosce bene perché a Parigi si è formata, diventando ricercatrice. Per qualche tempo Casillo è tornata al di qua delle Alpi, incaricata di tenere a battesimo il primo, vero esperimento italiano di dibattito pubblico: quello introdotto dalla legge 46/2013 della Regione Toscana.
«La Toscana è una terra di tradizioni civiche radicate e la sua legge è ancor più ambiziosa di quella francese – commenta Casillo –. Accanto al dibattito pubblico obbligatorio prevede il sostegno diretto ai processi partecipativi locali gestiti ed elaborati direttamente dai cittadini». Il sistema toscano ha dato i primi frutti, piuttosto positivi, nella gestione del progetto di riqualificazione e sviluppo del porto di Livorno. Un laboratorio interessante anche sul piano politico, perché la legge regionale è stata approvata dal centrosinistra mentre la città labronica è governata dal Movimento 5 Stelle.
Ilaria Casillo, rientrata in Francia per assumere il prestigioso incarico in CNDP, è stata sentita dalla Commissione del Senato transalpino per presentare l’esempio italiano. «Se Roma guarda a Parigi, Parigi è molto attenta a quanto accade a Firenze e dintorni, riconoscendo il valore e la legittimità della partecipazione spontanea, non istituzionalizzata». Anche il Ministro dell’Ecologia, Sviluppo sostenibile ed Energia, Ségolène Royale, ha chiesto a Casillo un rapporto sul caso di Livorno.
In Francia la cultura del dibattito pubblico ha ormai penetratol’intera società. Per gli enti proponenti delle grandi opere è un passaggio naturale e un costo ineludibile da mettere in preventivo. «Il gestore delle linee ferroviarie, ad esempio, ha un dipartimento apposito per le concertazioni».
I grandi costruttori, che siano pubblici o privati, hanno compreso che il processo di partecipazione è nel loro stesso interesse: «Spendere alcuni mesi nel dibattito pubblico consente, in seguito, di risparmiare anni. Basti pensare a cos’è successo, sui due versanti delle Alpi, per la linea Tav Torino-Lione».
Grazie al dibattito pubblico, il proponente può prevenire le contestazioni, valutando modifiche e compensazioni. «Un dibattito pubblico non ha un destino prestabilito. Può far avanzare e migliorare il progetto, può condurre a progetti alternativi. Prevede, nei casi estremi, anche l’“ipotesi zero”, ovvero la rinuncia all’opera in previsione». Se le contestazioni sono motivate e profonde, è lo stesso proponente a comprendere l’opportunità di fermarsi. «Il débat public non ha risultati vincolanti per nessuno – precisa Casillo –. Il proponente potrebbe alzare le spalle e andare avanti per la sua strada: ma non succede quasi mai. Sarebbe infatti tenuto a giustificare la sua scelta pubblicamente e non è semplice ignorare quanto emerso in sede di dibattito. Assai più frequente è la decisione di modificare il progetto, anche profondamente, recependo le indicazioni emerse dal confronto. È possibile infine che il proponente abbandoni il progetto, perché troppo conflittuale».
Secondo Casillo, il dibattito pubblico favorisce l’assunzione di responsabilità da parte di tutti i soggetti interessati: costruttori, enti e cittadini. «Tirando le somme, inoltre, si risparmia. Il costo grava sui proponenti, ma – come diciamo a Napoli – sono soldi benedetti: meglio spenderli prima piuttosto che veder lievitare le spese in una seconda fase, sull’onda delle contestazioni. È probabile che le compensazioni concesse a cantiere aperto per arginare la conflittualità siano più onerose di un dibattito pubblico preventivo». Il débat public non prevede votazioni: «Non è una mera aggregazione di punti di vista su cui, alla fine, si va alla conta. L’approccio è deliberativo: ci si confronta, ognuno con i propri argomenti, sul progetto e sui dati offerti dalla commissione indipendente che gestisce la procedura (la CNDP nomina una commissione particolare, CPDP, per ogni opera, ndr). È la commissione a garantire che le informazioni siano accessibili, chiare, oneste. I cittadini devono poter acquisire un sapere che consenta loro di comprendere costi e benefici di un’opera, di porre domande pertinenti agli esperti e di capirne le risposte. In questo modo il cittadino è davvero coinvolto e la sua valutazione non è ideologica, aprioristica, ma maturata e motivata».
L’obiettivo del dibattito pubblico non è costruire consenso o produrre “accettabilità sociale” attorno a un’idea precostituita, ma migliorare l’idea in modo che lo stesso proponente ne abbia un giovamento. «Un débat public ha ottenuto il suo scopo quando ha costruito un punto di vista comune».
Alessandro Beulke, presidente dell’Osservatorio Nimby Forum, guarda con favore l’introduzione del dibattito pubblico anche in Italia: «L’importante, però, è che i tempi siano brevi e certi. E che, esaurito il dibattito, non si possa procedere con ulteriori opposizioni». «Io non credo che il dibattito pubblico debba impedire la possibilità di ricorsi giudiziari – riflette Ilaria Casillo –. Se la procedura non è stata svolta in modo corretto è opportuno che ci si possa opporre. In Francia il débat public non mette al riparo il proponente da altri tipi di pendenze».
Casomai, lo strumento partecipativo – se ben utilizzato – ne riduce il potenziale, ne previene le motivazioni. Se invece il débat public viene ignorato, le opposizioni a una grande opera possono addiritturaaumentare: «Sull’opportunità di realizzare, nei pressi di Nantes, un nuovo aeroporto chiamato Notre-Dames-des-Landes era stato organizzato, nel 2003, un ottimo dibattito, che mise in luce tutte le criticità. Gli esiti, tuttavia, non furono recepiti: la battaglia continua ancora oggi».

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