pubblicato in Atti di “Pensare e agire metropolitano: verso una nuova visione istituzionale e funzionale”, Conferenza Nazionale del Dipartimento Aree Urbane della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Roma, 23 aprile 1998.

Il mio contributo alla riflessione in atto non può essere altro da quello di chi, esterno alla disciplina, si è scontrato nella sua esperienza operativa con una serie di vincoli e di realtà che caratterizzano la gestione delle variabili ambientali come non a sé stanti, ma da integrarsi sempre più nelle politiche a scala territoriale.
L’ambientalismo scientifico ha dato negli anni Settanta e Ottanta un contributo a tale acquisizione, sapendo di doversi confrontare con altre discipline, a partire da alcune nozioni assolutamente basiche: l’inconsistenza e l’inesistenza di effetti puntuali di perturbazioni antropiche; la necessità di leggere i fenomeni di sotto e sovra utilizzazione delle risorse naturali come fenomeni di concentrazione o decentralizzazione di flussi di risorse e di reti; il ricorso tempestivo alla lettura sistemica dei percorsi e dei processi.
Già nella Francia nella quale Edgar Morin cominciava a scrivere “La méthode de la méthode”, Joel de Rosnay, ora direttore del Consiglio Nazionale della Ricerca scientifica francese, scriveva Il Macroscopio (1974) e poneva le basi per l’applicazione dell’approccio sistemico alla lettura dei grandi cicli naturali e dei fenomeni legati all’antropizzazione a scala planetaria e/o locale.
A livello internazionale l’integrazione delle variabili ambientali nelle politiche di governo è totalmente scontata; se si guarda l’evoluzione dei Trattati dell’Unione Europea nella versione di Amsterdam, agli articoli 2, 6, 130, si trova il valore ambiente fra i valori fondativi, a pari dignità con quelli basici, storici quali la libera circolazione delle merci, la libera circolazione delle persone, le istituzioni della democrazia rappresentativa.
II luogo nel quale, probabilmente, la vostra competenza e le politiche ambientali si potrebbero incontrare al meglio, nell’esperienza internazionale, è l'”Agenda per il XXI secolo”, da Rio in poi strumento fondamentale per lo sviluppo sostenibile.
L’Agenda XXI deve intendersi come processo di animazione sociale, istituzionale, di dialogo, di crescita di cultura verso l’integrazione, luogo della concertazione-negoziazione sociale su obiettivi condivisi di sviluppo sostenibile. In Italia sono pochissime le città (mentre in Olanda e Germania siamo oltre 1’80 degli enti locali) che si sono dotate di “Agenda per il XXI secolo”. L’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente ha tra le sue missioni, da parte del Ministro dell’Ambiente, quella di stimolare il rapporto tra i diversi livelli istituzionali proprio per la generalizzazione di questa procedura, come luogo di disegno di una città sostenibile – come dicono gli olandesi – intanto in quanto responsabile, partecipata, vivente e vivibile.
Se io dovessi dire cosa deve uscire da una buona “Agenda per il XXI secolo”, credibile e supportata da adeguata volontà politica, dovremmo immaginarci città che fanno manutenzione ai vecchi edifici come si fa in Olanda, utilizzando legno autoctono, presumibilmente da prodursi nelle zone verdi poste a riposo dalle politiche agricole comunitarie; città nelle quali si fanno le doppie fognature, le acque bianche vengono utilizzate per ogni uso possibile, escluso quello potabile, da quelli industriali a quelli di raffreddamento o in reti di riscaldamento; dove le acque nere vanno ad essere depurate e i fanghi depurati, che non contengono i contributi in fognatura di reparti infettivi ospedalieri, di industrie o imprese oltre una certa dimensione o di predeterminate tipologie produttive, si incontrano con la frazione organica dei rifiuti e il concime che ne risulta serve per il verde pubblico, piuttosto che per l’agricoltura all’intorno nei corridoi verdi (di cui si occupa cosi bene la provincia di Bologna con il Progetto PEGASO), piuttosto che nelle cinture verdi; dove sui rifiuti si fa seriamente la raccolta differenziata, prevenzione, riduzione all’origine e – contestualmente – una volta separato l’organico, si raccoglie il secco; il secco va a sostituire combustibili limitati e comunque tutti di importazione in questo Paese, e va a produrre energia elettrica e calore; il calore cogenerato sostituisce quello prodotto casa per casa da altri tipi di fonti che contribuiscono grandemente all’inquinamento atmosferico; l’energia elettrica serve ad alimentare, ad esempio, reti di filobus o metropolitane, e cosi via. Questo sarebbe uno spaccato tendenziale, mediamente europeo, di città sostenibile nell’ottica dell’Agenda XXI comunque parte integrante di una gestibile politica industriale e dei servizi. Naturalmente, questo tipo di disegno di per sé implica l’adozione, in termini di pianificazione, della scala dell’area vasta, come affermava dieci anni fa Cristina Gibelli quando parlava di pianificazione strategica, nell’ambito dei primi tentativi milanesi di dar vita ad un luogo virtuale che si chiamasse “l’ecopiano di Milano”. La normativa nazionale è oggi coerente con questo punto di vista. Aiuta nel senso che la logica dell’ambito territorialmente ottimale (ATO) ormai pervade ogni normativa settoriale in campo ambientale. In tema di acque la legge 36/94 impone alla pianificazione regionale di disegnare gli ambiti territoriali ottimali per la gestione integrata del ciclo delle risorse idriche, ma sono passati ormai 4 anni e non c’è un briciolo di applicazione di questa normativa. Addirittura si rischia che questo Paese vada a realizzare il famoso acquedotto Albania-Puglia quando, per 120 milioni di mc di acque molto dure da portare dalle montagne albanesi alla Puglia, l’Ente Autonomo Acquedotto Pugliese dichiara il 64% di dispersione in rete delle acque che raccoglie, partendo dalla Basilicata, per 160 milioni di mc di acqua.
Se, perciò, gli ambiti territoriali ottimali sono perfettamente evidenti nella logica della gestione integrata del ciclo delle risorse idriche nella normativa nazionale, ci si scontra sempre con il drammatico tema del bacino idrografico (altro rischio di fallimento tendenziale di una legge importante quale la 183/89) come scala della gestione delle risorse. Quando bisogna dire quale è l’ambito ottimale per la gestione delle risorse idriche, se non si assume la dimensione del bacino idrografico o del sub bacino, si rischia di fare grosse confusioni o di ricorrere, come fa sempre l’Emilia Romagna, alla scelta dell’ambito amministrativo provinciale, spesso incoerente dal punto di vista idrografico.
Il Decreto Legislativo 22/97 sui rifiuti introduce ulteriormente e sottolinea il tema “ambito territoriale ottimale per la gestione integrata del ciclo dei rifiuti” e qui è più semplice che nel caso delle acque adottare la attitudine pragmatica emiliana, indicando come ambito territoriale ottimale quello provinciale.
È a tutti evidente che parlare di risanamento dell’aria implica operare in area vasta e in area certamente metropolitana; quando a Milano bisogna fermare il traffico, lo si ferma perché da Varese a Gallarate coloro che utilizzano certi solventi e certe vernici, in determinate condizioni di soleggiamento e temperatura, generano flussi di composti organici volatili che arrivano su Milano e fanno saltare le centraline.
Qualche strumentazione settoriale comincia dunque ad esserci e c’è anche la consapevolezza del fatto che bisogna porre mano ad una pulizia del pregresso; cominciamo a vedere Testi Unici in tema di tutela di componenti ambientali che cancellano e abrogano norme precedenti, cioè il portato di quella sedimentazione normativa per cui c’era una continua sovrapposizione e spesso conflitti di interpretazione su tutta la normativa a monte dell’ultima in ordine di tempo.
Perché si fa cosi fatica a fare cose sulle quali si intendono ormai la volontà di governo e del legislatore attraverso le leggi, il sentire comune, il bisogno di ambiente della gente, la cultura industriale? E’ difficile dire che in questo momento siano gli industriali e la cultura delle imprese che si oppongono al prendere corpo di questi disegni.
In realtà il nodo sta nell’amministrazione, in un certo modo di intendere l’amministrazione, dal ceto politico alla struttura burocratica. Ognuno dei tematismi prima citati – si pensi semplicemente al tema “ambito territoriale ottimale” per la gestione delle acque, per la gestione dei rifiuti, per la zonizzazione acustica – implica una funzione di pianificazione a monte, palesemente di competenza delle regioni. Confermo che chiunque ipotizzi relazioni di identità tra federalismo e regionalismo mi avrà sempre all’opposizione; se c’è una cosa che non attiene neanche lontanamente la logica di federalismo è il regionalismo e specifico il fatto che gli attori/regioni sono attori che nel campo specifico delle politiche ambientali hanno un livello di defezione, diserzione, abdicazione rispetto al dettato legislativo ormai intollerabile.
Gli organi del controllo, essendo stato spesso il controllo in campo ambientale posto sulle spalle delle Province, sono stati messi in condizione di non poter corrispondere a tale funzione, essendo stati totalmente depauperati di risorse umane e tecniche al riguardo. Chiunque dica che in questo Paese c’è un eccesso, per esempio nel campo ambientale, di logiche di comando e controllo, ha voglia di scherzare; il controllo non c’è, e il comando c’è molto poco. E’ comunque vero che è importante passare a logiche di altra natura, di tipo negoziale, processuale, come l’Accordo di programma, il Contratto di quartiere, la Conferenza dei Servizi, per coinvolgere tutto il possibile in termini di espressione di volontà di aggregati sociali e istituzionali che si associano in funzione di un obiettivo, in questo caso la sostenibilità, condiviso.
Gestire un percorso di integrazione come quello che delineavo, implica anche decespugliare l’albero istituzionale e l’albero gestionale; la politica integrata delle risorse a scala metropolitana, probabilmente, dovrà essere gestita da un gestore industriale unitario. Sul versante delle Municipalizzate, questo vuol dire che devono scomparire molte aziende settoriali per lasciare posto a poche nuove strutture pluriservizi, passando da tre-quattro presidenze e tre-quattro direzioni ad una sola. Nonostante le evidenti difficoltà di ricollocazione di personale dismesso, è un percorso che sta prendendo piede, per fortuna, sulla base della spinta del mercato. Facciamo un esempio molto vicino. Possiamo parlare di Roma, o di Bologna o di Milano. Il tema è che, stanti le inefficienze in capo alle strutture pubbliche, Municipalizzate o no, è ormai totalmente evidente che il mercato ambientale attira sempre più grandi compagnie transnazionali e compagnie italiane di prima grandezza. E’ possibile constatare come mettendo insieme quello che costa alla città di Roma avere un certo tipo di distribuzione d’acqua, con i relativi costi, un certo tipo di gestione dei rifiuti con i relativi costi, un certo tipo di gestione del verde con i relativi costi e sommando i costi attuali e proponendo degli indicatori di qualità superiori a quelli con i quali si è abituati a vivere in questa città, ci sono almeno tre grandi gruppi internazionali – uno americano, uno francese, uno tedesco – che sono in grado di proporre a Rutelli la fornitura dello stesso insieme di servizi al 30% in meno di costi. Questo è quello che accadrà, se il pubblico non persegue qualità ed efficienza: sono da una vita e rimarrò nel settore pubblico a cercare di lavorare per un pubblico che non può essere per definizione inefficiente, ma la tendenza che descrivevo va bene, perché comunque sollecita dei meccanismi di selezione e, alla fine, di integrazione che sono totalmente dovuti allo stato attuale delle gestioni in campo pubblico.
Occorrerà tempo prima di conseguire risultati apprezzabili attraverso il percorso formale – produzione legislativa, attuazione delle norme – mentre il processo di integrazione europea ci chiede assolutamente di accelerare, anche in questo campo.
Credo che a tutti noi sia evidente da sempre come la qualità ambientale, la qualità sociale, la propensione all’innovazione siano fra i criteri fondamentali di allocazione delle risorse delle più grandi istituzioni finanziarie al mondo, che decidono gli investimenti sulla scorta di indicatori di performance dove i tre parametri appena citati sono tra i primi dieci, o, in alcuni casi, tra i primi sei, come per il Fondo delle Vedove Scozzesi. Quindi, se si vuole attrarre sviluppo ed investimenti, occorre avere buone qualità e, rispetto al punto dal quale partiamo, non dimentichiamoci come, ancora pochi mesi fa, Direttori generali della Commissione europea, in riunioni formali, con grande tranquillità spiegavano che in Europa, peggio dell’Italia, c’è solo la Grecia in tema di ambiente.
Sappiamo, poi, di essere totalmente carenti in tema di cultura della normazione secondaria attuativa e della normativa tecnica applicativa delle leggi; continuiamo a fare leggi abbastanza farraginose con articolati molto estesi (50 o 60 articoli) che richiedono decine di decreti attuativi in cascata.
Probabilmente, a fronte di quello che sarebbe il percorso più lineare – Parlamento, legislazione, applicazione attraverso le strutture dell’amministrazione – su alcune questioni a breve termine gioverebbe molto di più assumere l’approccio processuale- negoziale, onde sfruttare ogni margine disponibile, nella piena legittimità formale, attraverso la strutturazione di accordi negoziati tra le parti, intendendo le parti come l’espressione della società civile (cittadini, associazionismo e terzo settore in genere), della cultura industriale, delle strutture dell’amministrazione e delle istituzioni, dal quartiere fino all’area metropolitana.
II percorso della negoziazione per obiettivi aiuta anche a far crescere la cultura del presidio e della custodia territoriale. Nell’esperienza ambientalistica ci sono al riguardo esperienze molto importanti; a Napoli, ad esempio, si è potuto constatare il successo della pratica della adozione del verde o dei monumenti da parte delle scuole, dei cittadini.
Tutto questo va supportato con logiche di integrazione industriale in tema di servizi, nel senso prima richiamato, di società pluriservizi che superino rapidamente retaggi del passato intollerabili come le gestioni in economia e la stessa formula delle Municipalizzate, si muovano nel senso delle S.p.A., siano esse pubbliche, siano esse private, siano esse miste, ricordando però che è particolarmente importante che la trasformazione e l’industrializzazione dell’integrazione dei servizi a scala metropolitana avvenga in un regime di trasparenza vera e di mercato vero. Da qui il ruolo delle Authorities, nel senso universalmente evidente; stiamo parlando, nel campo dei servizi ambientali, di servizi di interesse generale, di interesse pubblico, spesso regolati con strutture impositive, tipo la tassa sui rifiuti, tutte ormai m passaggio a tariffa.
Occorre dunque un luogo dove l’interesse pubblico si esprima, e questo luogo può e deve essere l’Authority, che gestisca il percorso regolando la programmazione e la manovra tariffaria, quindi dando una risposta adeguata e coerente ai diversi bisogni della società, lasciando la gestione a chi ne è capace nei termini della maggiore efficienza.
Detto tutto questo, nonostante mi trovi a servire nei ruoli dell’Amministrazione Centrale, per quanto concerne l’Agenzia Nazionale della Protezione dell’Ambiente, il tentativo che, anche dall’Agenzia, si farà a supporto di un percorso di questa natura, sarà quella di operare non come il “carrozzone” romano ma, certamente, come struttura in rete con l’Europa e a rete sul territorio, andando sul territorio a lavorare con gli attori istituzionali e sociali, individuando le emergenze principali (Venezia, Porto Marghera, ACNA, Sarno, piuttosto che le discariche di camorra in Campania) per costruire una cultura di sistema a rete e per far crescere, anche localmente, le risorse umane e tecniche che devono sottendere questo processo, a partire dalle Agenzie Regionali.